เปิดฉากสงครามปกป้องใบอนุญาต ธนาคารสหรัฐฯ เตรียมฟ้องร้อง OCC

ผู้เขียนต้นฉบับ: ChandlerZ, Foresight News

ตามรายงานของ The Guardian เมื่อวันที่ 9 มีนาคม สถาบันนโยบายธนาคาร (BPI) ซึ่งเป็นองค์กรอุตสาหกรรมที่แสดงถึงธนาคารขนาดใหญ่ 40 แห่งของสหรัฐอเมริกา เช่น JPMorgan Chase, Goldman Sachs และ Citigroup กำลังพิจารณาอย่างจริงจังที่จะฟ้องร้องสำนักงานผู้ควบคุมการเงินแห่งชาติสหรัฐอเมริกา (OCC) เพื่อป้องกันไม่ให้หน่วยงานดังกล่าวออกใบอนุญาตทรัสต์ธนาคารสหรัฐอเมริกาให้กับบริษัทคริปโตเคอร์เรนซีและสตาร์ทอัพด้านเทคโนโลยีการเงิน (FinTech) หากการฟ้องร้องเกิดขึ้นจริง ความขัดแย้งระหว่างธนาคารแบบดั้งเดิมและอุตสาหกรรมคริปโตเกี่ยวกับสิทธิในการเข้าถึงบริการทางการเงินจะยกระดับเป็นการต่อสู้ทางกฎหมายอย่างเป็นทางการ

83 วัน, 11 บริษัท, การแข่งขันเพื่อใบอนุญาต

ชนวนเหตุของเหตุการณ์นี้สามารถย้อนกลับไปได้ถึงเดือนธันวาคม 2025 ในเดือนนั้น OCC ได้อนุมัติใบอนุญาตทรัสต์ธนาคารแบบมีเงื่อนไขให้กับบริษัทคริปโตเนทีฟห้าแห่งในคราวเดียว ซึ่งรวมถึง Circle, Ripple, BitGo, Paxos และ Fidelity Digital Assets นี่เป็นครั้งแรกที่หน่วยงานกำกับดูแลระดับรัฐบาลกลางออกใบอนุญาตประเภทนี้ให้กับบริษัทคริปโตเป็นจำนวนมากในครั้งเดียว

หลังจากนั้น คลื่นของการยื่นคำขอก็หลั่งไหลเข้ามาอย่างรวดเร็ว ตามสถิติของ FinTech Weekly มีบริษัททั้งหมด 11 แห่งที่ยื่นขอใบอนุญาตทรัสต์ธนาคารภายใน 83 วัน รายชื่อประกอบด้วยทั้งบริษัทคริปโตและเทคโนโลยีการเงิน เช่น Crypto.com, Bridge (บริษัทย่อยสเตเบิลคอยน์ของ Stripe), Zerohash และยังมียักษ์ใหญ่ด้านการเงินแบบดั้งเดิมอย่าง Morgan Stanley ด้วย ในเดือนกุมภาพันธ์ 2026 Crypto.com ได้รับการอนุมัติแบบมีเงื่อนไข ห่างจากเวลาที่ยื่นคำขอเพียงประมาณสี่เดือน

สิ่งที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งมากขึ้นคือ บริษัทคริปโตเคอร์เรนซี World Liberty Financial ที่เชื่อมโยงกับตระกูลทรัมป์ ได้ยื่นคำขอใบอนุญาตประเภทเดียวกันในเดือนมกราคมของปีนี้ โดยวางแผนจัดตั้ง World Liberty Trust Company เพื่อออกสเตเบิลคอยน์ USD1 ของตนเองโดยตรง วุฒิสมาชิก Elizabeth Warren เคยกดดัน OCC เกี่ยวกับปัญหาการถือหุ้นโดยชาวต่างชาติและผลประโยชน์ทับซ้อนในใบสมัครนี้ ขอให้ระงับการพิจารณาอนุมัติ แต่ถูกปฏิเสธโดย Jonathan Gould ผู้ควบคุมการเงินแห่งชาติของ OCC

แนวร่วมฝ่ายคัดค้านขยายตัวต่อเนื่อง

BPI ไม่ใช่เสียงคัดค้านเพียงเสียงเดียว ในปัจจุบัน ได้มีการจัดตั้งแนวร่วมคัดค้านหลายระดับรอบนโยบายนี้ของ OCC

คณะกรรมการร่วมผู้กำกับดูแลธนาคารแห่งรัฐ (CSBS) ซึ่งเป็นตัวแทนของหน่วยงานกำกับดูแลจาก 50 รัฐทั่วสหรัฐอเมริกา มีท่าทีแข็งกร้าว ประธาน Brandon Milhorn กล่าวเปิดเผยว่า OCC กำลังสร้างใบอนุญาตแฟรงเกนสไตน์ (Frankenlicense) โดยเปลี่ยนใบอนุญาตที่มีขอบเขตแคบซึ่งเดิมใช้สำหรับการจัดการในฐานะผู้รับมอบอำนาจ (fiduciary) ให้กลายเป็นประตูหลังสู่ธุรกิจธนาคารแบบครบวงจร เขายังระบุชัดเจนว่า "การฟ้องร้องย่อมเป็นไปได้อย่างแน่นอน" หากการขยายสิทธิพิเศษของ OCC ก้าวข้ามขอบเขตของพระราชบัญญัติธนาคารแห่งชาติ (National Bank Act) รัฐต่างๆ จะพิจารณาดำเนินการทางปกครองและทางกฎหมาย

สมาคมธนาคารชุมชนอิสระ (ICBA) ซึ่งเป็นตัวแทนของธนาคารชุมชน 5,000 แห่ง ก็ได้แสดงการคัดค้านอย่างรุนแรงเช่นเดียวกัน โดยเห็นว่าผู้ถือใบอนุญาตใหม่เหล่านี้จะแข่งขันโดยตรงกับธนาคารแบบดั้งเดิมภายใต้กรอบการกำกับดูแลที่ผ่อนคลายกว่า สร้างสภาพแวดล้อมทางการตลาดที่ไม่เป็นธรรม

สมาคมธนาคารอเมริกัน (ABA) ขอให้ OCC ระงับกระบวนการพิจารณาอนุมัติโดยตรง

Greg Baer ประธานเจ้าหน้าที่บริหารของ BPI เชื่อว่า ธนาคารทรัสต์ไม่จำเป็นต้องเป็นไปตามมาตรฐานการกำกับดูแลและเงินทุนเดียวกันกับธนาคารพาณิชย์แบบครบวงจรที่ได้รับประกันจากรัฐบาลกลาง (federally insured full-service banks) ใบอนุญาตทรัสต์ที่ OCC อนุมัตินั้นได้ก้าวข้ามขอบเขตการใช้งานตามกฎหมายและประวัติศาสตร์ของใบอนุญาตทรัสต์ธนาคารไปแล้ว

จุดโฟกัสของข้อพิพาททางกฎหมาย: จดหมายตีความฉบับหนึ่ง

แกนกลางทางกฎหมายของความขัดแย้งนี้ชี้ไปที่จดหมายตีความหมายเลข 1176 (Interpretive Letter 1176) ที่ OCC ออกในปี 2021 จดหมายฉบับนี้ได้กำหนดขอบเขตธุรกิจของธนาคารทรัสต์ใหม่ ซึ่งโดยพื้นฐานแล้วลดข้อกำหนดสำหรับบริษัทคริปโตและบริษัทเทคโนโลยีการเงินในการได้รับใบอนุญาต

สิ่งที่น่าสังเกตคือ ผู้ร่างจดหมายฉบับนี้คือ Jonathan Gould ซึ่งในขณะนั้นดำรงตำแหน่งที่ปรึกษากฎหมายหลักของ OCC และปัจจุบันเขาในฐานะผู้ควบคุมการเงินแห่งชาติของ OCC รับผิดชอบในการบังคับใช้กฎนี้ เมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2026 OCC ได้เสนอการแก้ไขกฎเพิ่มเติม โดยเปลี่ยนข้อความในข้อกำหนดใบอนุญาตจาก "กิจกรรมในฐานะผู้รับมอบอำนาจ" (fiduciary activities) เป็น "การดำเนินงานของบริษัททรัสต์และกิจกรรมที่เกี่ยวข้อง" (trust company operations and related activities) การแก้ไขนี้มีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 เมษายน ผู้วิจารณ์เชื่อว่าการเปลี่ยนแปลงถ้อยคำนี้จะทำให้ขอบเขตธุรกิจของธนาคารทรัสต์คลุมเครือยิ่งขึ้น

ข้อโต้แย้งทางกฎหมายของ BPI และสถาบันอื่นๆ มุ่งเน้นไปที่ข้อเท็จจริงที่ว่า OCC ได้เปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์ใบอนุญาตอย่างมีนัยสำคัญผ่านจดหมายตีความและการแก้ไขถ้อยคำ แต่ได้หลีกเลี่ยงขั้นตอนการออกกฎระเบียบอย่างเป็นทางการตามที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางการปกครอง (Administrative Procedure Act - APA) กำหนด ซึ่งรวมถึงขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นจากสาธารณะ หากมีการฟ้องร้อง ข้อบกพร่องด้านกระบวนการนี้จะกลายเป็นจุดโจมตีหลักของโจทก์

ฝ่าย Gould โต้แย้งว่า บริษัททรัสต์ได้ให้บริการดูแลรักษา (custody) ทั้งในฐานะผู้รับมอบอำนาจและนอกเหนือจากผู้รับมอบอำนาจมาเป็นเวลานาน โดยการสำรองสเตเบิลคอยน์เป็นธุรกิจที่มีขอบเขตแคบ แยกส่วน และไม่สร้างเครดิต และกฎหมายกำหนดให้ผู้ควบคุมการเงินแห่งชาติของ OCC ต้องอนุมัติผู้สมัครทั้งหมดที่ตรงตามเงื่อนไขตามกฎหมาย โดยไม่เกี่ยวข้องกับเทคโนโลยีที่พวกเขาใช้

เบื้องหลังการแข่งขันเพื่อใบอนุญาต: ใครจะได้เข้าสู่ระบบการเงินสหรัฐอเมริกา?

เมื่อมองผิวเผิน ความขัดแย้งนี้เกี่ยวข้องกับมาตรฐานการพิจารณาอนุมัติใบอนุญาตหนึ่งใบ แต่เมื่อมองลึกลงไป แกนหลักของการต่อสู้ของทุกฝ่ายคือ ใครมีสิทธิ์เข้าสู่ระบบการเงินของสหรัฐอเมริกา และด้วยมาตรฐานใด

สิ่งที่ภาคการธนาคารแบบดั้งเดิมกังวลคือ การหาประโยชน์จากความแตกต่างในการกำกับดูแล (regulatory arbitrage) โดยบริษัทคริปโตและบริษัทเทคโนโลยีการเงินสามารถดำเนินงานใน 50 รัฐทั่วสหรัฐอเมริกาได้ด้วยใบอนุญาตทรัสต์เพียงใบเดียว ให้บริการต่างๆ เช่น การชำระเงิน การดูแลรักษา การออกสเตเบิลคอยน์ แต่ไม่ต้องแบกรับภาระด้านข้อกำหนดเงินทุน หน้าที่ในการคุ้มครองผู้บริโภค และต้นทุนการประกันเงินฝากในระดับเดียวกันกับธนาคารพาณิชย์แบบครบวงจร

ตรรกะของฝ่ายอุตสาหกรรมคริปโตก็ชัดเจนเช่นกัน การได้รับสถานะการปฏิบัติตามกฎระเบียบ (compliant status) ที่เป็นเอกภาพในระดับรัฐบาลกลางเป็นก้าวสำคัญสู่การเป็นกระแสหลักของอุตสาหกรรม หากช่องทางการขอใบอนุญาตของ OCC ถูกปิด บริษัทคริปโตจะต้องกลับไปเผชิญกับต้นทุนการปฏิบัติตามกฎระเบียบที่สูงและภูมิทัศน์การกำกับดูแลที่แตกแยกจากการยื่นขอใบอนุญาตในแต่ละรัฐอีกครั้ง

ในปัจจุบัน BPI ยังไม่ได้ยื่นฟ้องอย่างเป็นทางการ แต่ตามข้อมูลจากผู้ที่ทราบเรื่อง ทีมกฎหมายของพวกเขากำลังเตรียมการอยู่ ฝ่าย CSBS ก็ยังคงตัวเลือกในการฟ้องร้องไว้เช่นเดียวกัน หากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งหรือทั้งสองฝ่ายดำเนินการในอีกไม่กี่เดือนข้างหน้า นี่จะกลายเป็นการต่อสู้ทางกฎหมายที่สำคัญที่สุดในด้านการกำกับดูแลภาคการธนาคารของสหรัฐอเมริกานับตั้งแต่ปี 2020 ที่ CSBS ฟ้องร้อง OCC เพื่อป้องกันไม่ให้ออกใบอนุญาตสำหรับบริษัทเทคโนโลยีการเงิน

ช่วงเวลาที่ OCC จะตอบสนอง การแก้ไขกฎที่มีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 เมษายนที่กำลังจะมาถึง และการจัดการคำขอที่มีข้อขัดแย้งเช่นจาก World Liberty Financial ต่อไป จะเป็นจุดที่น่าจับตามองมากที่สุดต่อไป