“암호화폐 어머니” 헤스터 피어스 퇴장, SEC 규제는 2인 체제로

原创 | Odaily 星球日报（@OdailyChina）

作者｜jk

미국 현지 시간 10월 2일, '크립토 맘' 헤스터 피어스가 미국 SEC를 떠나 위원직에서 공식 사임했다. 그녀는 앞으로 리전트 대학 법학전문대학원에서 강의하게 되며, 그녀가 떠난 SEC에는 폴 앳킨스 위원장과 마크 우예다 위원, 단 두 명만 남게 되었고 두 사람 모두 공화당원으로 SEC는 공식적으로 '두 사람의 시대'에 들어섰다.

지난 8년을 되돌아보면, 그것은 임기라기보다는 긴 논쟁에 가까웠다. 피어스는 소수파의 위치에서 홀로 출발해 외로운 암호화폐 업계 지지자가 되었고, 자신의 주장을 조금씩 오늘날 암호화폐 업계의 규칙 초안으로 만들어냈다.

2022년 이전: 한 사람의 이의제기

피어스는 2018년 1월 11일 취임 선서를 했다. 그전에 그녀는 상원 은행위원회에서 선임 법률고문을 지냈고, 조지 메이슨 대학 머케이터스 센터에서 선임 연구원으로도 일했다.

SEC 공식 웹사이트의 헤스터 피어스 사진, 출처: SEC

그해 7월 26일, SEC는 윙클보스 형제의 비트코인 ETF 신청을 다시 거부했다. 피어스는 즉시 이의성명을 발표하며 관련 규칙 변경이 《1934년 증권거래법》에 부합하며, 선례에 따라 승인했어야 한다고 주장했다. 암호화폐 커뮤니티는 이 이의제기를 기억했고, 그녀에게 '크립토 맘'이라는 애칭을 붙여주었다.

2020년, 그녀는 개발자들에게 3년의 시간을 주어 기능적 또는 탈중앙화 네트워크를 구축하게 하고, 그 기간 동안 완전한 증권 등록 요건을 즉시 적용하지 않는 방안을 제안했다. 2021년 4월 13일, 그녀는 세이프 하버 2.0을 발표하며 반기 공시 업데이트와 종료 보고 요건을 추가했다. 이 방안은 결국 위원회를 통과하지 못했다. 그러나 그것은 사라지지 않았고, 기업 변호사들은 토큰 발행 구조를 설계할 때 참고 프레임워크로 삼아 반복적으로 인용했다.

2021년 이후, 게리 겐슬러가 위원장에 취임하면서 SEC는 토큰 발행, DeFi 프로토콜 또는 암호화폐 거래소 등록에 관한 규칙을 내놓지 않고 집행 조치로 밀어붙였다. 피어스는 이러한 방식을 '규제 즉 집행'이라고 불렀으며, 이와 유사한 비판은 2020년까지 거슬러 올라간다.

보도에 따르면, 그녀는 2021년 DeFi Money Market 합의案에서 이의를 제기하며 일부 추궁당한 프로젝트가 사기가 아니라 실패한 실험이라고 주장했다. SEC가 Coinbase, Kraken, Nexo, Ripple 등의 회사를 제소했을 때, 그녀는 이러한 소송에 자원을 투입하는 것이 가치가 있는지 공개적으로 의문을 제기했고, 이것이 기관의 다른 업무를 잠식하고 부적절한 선례를 남길까 우려했다.

The Defiant의 회고 기사는 2022년부터 2023년 사이에 그녀가 위원회에서 암호화폐에 우호적이면서 동시에 투표권을 가진 유일한 사람이었고, 컴플라이언스 변호사들은 공식 가이드라인 대신 그녀의 이의제기를 읽는 데 의존할 수밖에 없었다고 평가했다.

2024: 늦게 도착한 승인

비트코인 ETF는 그녀의 임기를 관통한 또 다른 주된 흐름이었다. 그녀는 연설에서 SEC가 4년 연속 암호화폐 사용자 및 개발자와의 건설적인 소통을 거부했고, ETF 심사에서 암호화폐 자산에 특별한 기준을 추가했다고 비판한 바 있다.

2024년, 비트코인 현물 ETF가 마침내 승인되었다. 그러나 그녀는 당시 이의 의견에서 그 이전의 긴 지연을 더 많이 겨냥했다. 그녀는 SEC가 10년을 낭비했다고 생각했으며, 이는 대중의 신뢰를 훼손하고 직원 자원을 소모했으며 기관의 역할을 모호하게 만들고 한 세대의 제품 혁신가들을 SEC로부터 멀어지게 했다. 업계에서는 그녀의 초기 이의제기가 이번 승인과 2025년 SEC의 밈코인 및 개발자 활동에 대한 태도 완화를 위한 길을 닦았다고 본다. 많은 사람들이 그녀를 그렇게 기억하고자 하는 이유도 이해하기 어렵지 않다.

비트코인 컨퍼런스에서의 헤스터 피어스

같은 해, 백악관이 교체되면서 암호화폐 업계의 상층 통로가 열렸고, SEC에도 새로운 수장이 맞이하게 되었다.

2025: 소수파에서 수장으로

1월 21일, 마크 우예다 대행 위원장은 암호화폐 태스크포스 설립을 발표하고 피어스를 책임자로 임명했다.

태스크포스 설립 당시, SEC의 성명은 이전에 주로 집행을 통해 사후적이고 수동적으로 암호화폐를 규제해왔음을 솔직히 인정하며, 등록을 원하는 사람들에게 실행 가능한 방안을 제공하는 데 있어 SEC가 '더 잘할 수 있다'고 밝혔다.

헤스터 피어스의 회의 참석 사진

태스크포스는 이후 증권 속성界定, 커스터디 방안 등을 포함한 10개 중점 분야를 나열하고, 공개 라운드테이블을 개최했으며, 이전의 은행 커스터디 가이드라인을 철회하고, 업계 인사를 보강하여 토큰화 및 거래소 규칙에 대한 의견을 제공하도록 했다. 그녀는 스스로를 '자유 극대화주의자'라고 칭했으며, 많은 밈코인이 'SEC의 관할 범위 밖일 가능성이 높다'고 말한 적도 있고, 의회와 CFTC가 이 문제를 처리할 것을 제안했다.

그녀가 암호화폐 태스크포스 책임자를 맡는 동안, SEC의 암호화폐 업계에 대한 집행 입장은 뚜렷하게 전환되었다. 2025년 2월, SEC는 먼저 Binance와 함께 소송 중지를 신청했고, 이어서 Coinbase에 대한 소송을 취하하는 데 동의했으며, 2월 27일에는 재소 불가 조건이 붙은 소취하 신청을 제출했다. 3월 3일, SEC는 다시 Kraken에 대한 소송을 취하하는 데 동의했고, Kraken은 이 결과가 부정행위 인정, 벌금 또는 사업 조정을 수반하지 않는다고 밝혔다. 5월 29일, SEC와 Binance는 함께 소취하를 신청했으며, 역시 재소 불가 조건이 붙었다.

블룸버그 보도에 따르면, 3월 초까지 한 달 동안 SEC는 암호화폐 기업을 상대로 한 최소 9건의 사건을 취하하거나 보류했다. Consensys 사건도 취하되었고, Robinhood Crypto는 SEC가 자사에 대한 조사를 종료했다고 발표했다. Coinbase 사건과 Binance 사건의 소취하 문서는 모두 암호화폐 태스크포스가 진행 중인 작업을 이유로 들었다. 소취하가 SEC 전체의 결정이지 피어스 한 사람의 공은 아니지만, 이 사건들의 종결에는 그녀의 그림자가 있을 뿐만 아니라, 그녀가 수년간 비판해온 '규제 즉 집행' 방식도 완전히 퇴장하게 했다.

그녀가 남긴 것, 그리고 아직 완성되지 않은 것

수년간의 주장이 이제 문서가 되고 있다. 외부에서는 그녀가 당시 제시한 세이프 하버 구상이 이미 SEC의 제안, 면제 및 가이드라인에서 확인된다고 본다. 그러나 이러한 작업의 대부분은 아직 진행 중이다:

• Regulation Crypto Assets (토큰 발행 규칙): SEC는 8월 18일 이 제안을 발표했으며, 일회성 최대 500만 달러의 '스타트업 면제'(4년 이내), 그리고 12개월마다 최대 7500만 달러의 '자금조달 면제'를 두고, 암호화폐 자산이 더 이상 '투자 계약'의 대상으로 간주되지 않도록 했다. 이 제안은 또한 각 주의 등록 및 자격 요건에 우선할 예정이며, 의견 수렴은 10월 20일 마감된다. 이는 SEC 최초의 암호화폐 전용 공고·의견수렴식 규칙 제정으로, 앳킨스, 피어스, 우예다가 서면 표결로 제안했고 반대는 없었다. 피어스는 성명에서 이러한 면제와 세이프 하버가 모든 모델에 적합할 수는 없으며, 이것이 명확하고 합리적이며 집행 가능한 규제 프레임워크로 가는 긴 여정의 한 걸음일 뿐이라고 밝혔다.
• 커스터디 규칙: SEC는 10월 1일 커스터디 제안을 발표했으며, 특정 상황에서 투자 자문사와 규제 대상 펀드가 암호화폐 자산을 직접 보유할 수 있도록 하고, 일정 조건을 충족하면 주 신탁회사를 커스터디언으로 사용할 수 있도록 했다.
• 이전대리인 규칙 현대화: 9월 1일 제안된 이 제안은 40여 년 만에 이전대리인 규칙에 대한 최초의 실질적 개정이다. 이전대리인이 블록체인 또는 기타 분산 원장을 주요 증권 보유자 기록 또는 그 구성 요소로 사용할 수 있도록 하지만 의무는 아니며, 블록체인을 사용하거나 토큰화 증권을 처리하는 이전대리인은 보유 내역 기록에 지갑 주소를 저장해야 한다. 다만 이 제안은 특정 암호화폐 자산이 증권에 해당하는지 여부를 판단하지는 않는다.
• Innovation Exemption (혁신 면제): 9월 17일, SEC는 이 임시적·조건부 면제 명령을 발표하여, 적격 토큰화 증권 거래 장소가 자동화 마켓 메이커와 유동성 풀을 사용하여 토큰화된 NMS 주식을 거래할 수 있도록 했다. 면제 기간은 5년으로 2031년 9월 17일에 만료되며, SEC는 언제든지 단축, 연장 또는 조정할 수 있고, 향후 규칙 제정을 위한 참고용 '샌드박스'로 자리매김되었다. 제1등급 주식(S&P 500 및 러셀 1000 구성종목 등)은 75개 종목으로 제한되고 거래량은 전월 일평균의 0.25%를 초과할 수 없으며, 제2등급은 250개 종목, 2.5%로 제한되고 2차 시장 거래만 허용된다. SEC는 동시에 이 면제에 대해 대중의 의견을 구했다.

두 사람 시대의 변수

헤스터 피어스의 두 번째 임기는 2025년 6월에 만료되었으며, 규정상 약 18개월 더 재직할 수 있었는데, 이는 그녀가 기한보다 약 두 달 앞서 떠났다는 것을 의미한다.

남은 SEC에는 위원이 두 명뿐이다. 1995년 통과된 규칙은 위원이 3명 미만일 때 위원회가 계속 업무를 볼 수 있도록 허용하지만, 두 사람이 운영하면 의견이 갈리거나 회피가 발생할 경우 사안이 정체된다. 백악관은 아직 후임자를 지명하지 않았고, 암호화폐 태스크포스의 후계자도 정해지지 않았다. 의회 차원에서는 CLARITY 법안이 여전히 상원에서 막혀 있고, 업계는 SEC와 CFTC의 규제 권한을 전면적으로 구분하는 입법 프레임워크가 부족한 상황에서, 입법 정체 속에 Regulation Crypto Assets이 당분간 규제 명확성을 제공하는 주요 수단이 되었다. 일부 업계 임원은 법적 뒷받침이 없는 규칙은 향후 정부가 변경할 수 있다고 우려한다.

맺음말

8년 전, 헤스터 피어스가 SEC에 들어왔을 때 암호화폐는 아직 항로 표지가 없는 수역과 같았다. 그녀는 시대에 뒤떨어진 한 가지 고집만 가져왔다. 모든 사람이 암호화폐 업계의 반대편에 서 있을 때에도 그녀는 좋은 규칙 자체가 어떤 모습이어야 하는지 계속 물었다. 그래서 하나의 이의제기가 조약돌이 되고, 하나의 세이프 하버가 초안이 되고, 길었던 소수파의 입장이 후대가 반복적으로 인용할 수 있는 이정표가 되었다.

'크립토 맘'이 업계 규제 분야에 남긴 것은 완공된 빌딩이 아니라, 그려진 설계도와 막 세워진 몇 개의 비계, 그리고 그녀가 한 걸음씩 걸어 만든 작은 길이다. 길에는 아직 이름이 없고, 규칙은 아직 완전히 확정되지 않았으며, 바통을 이어받을 사람도 아직 나타나지 않았지만, 암호화폐라는 이 수면은 더 이상 8년 전처럼 조용하지 않다.