CLARITY Act는 왜 통과되지 못했나: 미국 암호화폐 시장 구조 입법은 어디로 향할까?

2026년 9월 15일, 미국 상원은 49표 찬성, 50표 반대로 《디지털 자산 시장 명확성법》(Digital Asset Market Clarity Act, 이하 "CLARITY Act")의 진행을 위한 절차적 동의안을 통과시키지 못했습니다. 정확히 말하면, 상원은 그날 법안의 실질 내용에 대해 최종 부결을 한 것이 아닙니다. 법안은 필리버스터를 종료하고 후속 심의에 들어가는 데 필요한 표수를 확보하지 못했습니다. 의회 회기와 중간선거가 다가오는 점을 고려하면, 이번 결과는 이번 의회가 해당 법안을 계속 처리할 수 있는 시간을 현저히 압축시켰습니다.

CLARITY Act는 원래 미국 암호화폐 시장을 수년간 괴롭혀온 문제를 해결하려 했습니다. 즉, 특정 암호화폐 자산이 증권에 속하는지, 상품에 속하는지, 아니면 그 중간에 위치하는지; 거래 플랫폼이 증권거래위원회(SEC)에 등록해야 하는지 상품선물거래위원회(CFTC)에 등록해야 하는지; 토큰 발행이 완료된 후 초기 자금조달 관계가 어떤 조건에서 종료될 수 있는지에 대한 문제였습니다. 법안이 좌초된 이후, 이러한 문제를 처리하는 중심축은 다시 규제기관, 법원, 그리고 각 주 차원으로 돌아갈 것입니다.

1. 49 대 50은 무엇을 의미하는가

미국 상원의 입법 절차는 일반적으로 다수당이 먼저 충분한 표를 확보해 토론을 종료해야만 법안을 실질 심의로 넘길 수 있습니다. 찬성표가 법안 진행에 필요한 문턱에 도달하지 못했기 때문에, 법안은 수정, 토론, 최종 표결 단계로 진입하지 못했습니다. 동일한 내용은 재협상, 대체 텍스트, 또는 다른 법안에 부속되는 방식으로 다시 의회에 돌아올 수 있습니다.

절차적 실패에도 실질적 결과가 따릅니다. 시장구조 법안은 SEC와 CFTC의 권한 배분, 거래 플랫폼 등록, 고객 자산 분리, 정보 공개, 탈중앙화 금융 등 여러 영역을 포괄하기 때문에, 위원회 간 연합을 재편성하는 데는 시간이 필요합니다. 다가오는 선거 주기 이후에는 의원들이 이해충돌, 국가안보, 금융 안정성 같은 고도로 민감한 문제에서 타협 비용을 감수하기 더 어려워집니다. 핵심 구조가 유지되더라도 법안 명칭, 텍스트, 정치적 연합은 달라질 수 있습니다.

이번 결과는 또한 공화당 표만으로는 시장구조 입법을 처리하기에 충분하지 않다는 점을 보여줍니다. 상원 규칙상 이러한 법안은 일반적으로 초당적 지지를 필요로 합니다. 앞서 위원회 지도부는 여러 차례 이 텍스트가 장기간의 양당 협상에서 나온 것이라고 강조했지만, 최종 표결에서 민주당은 일괄 반대했고, 공화당 상원의원 4명도 반대표를 던졌습니다. 법안은 업계의 지지를 받았고 일부 민주당이 제안한 투자자 보호 내용도 일부 수용했지만, 이러한 작업은 전체 상원의 절차 투표를 견딜 수 있는 연합을 형성하지 못했습니다.

2. 법안이 원래 해결하려 했던 것

미국 현행 제도의 핵심 난제는 증권법과 상품법의 역할 분담에서 비롯됩니다. SEC는 증권 발행, 증권 거래 플랫폼, 중개기관을 담당합니다. CFTC는 상품 파생상품에 대해 성숙한 권한을 가지고 있지만, 디지털 상품 현물 시장에 대한 직접 규제 권한은 상대적으로 제한적입니다. 비트코인 같은 자산은 흔히 상품으로 간주되지만, 많은 토큰은 발행 단계에서 "투자계약"에 해당할 수 있습니다. 동일한 토큰이 자금조달, 네트워크 운영, 2차 시장 거래라는 서로 다른 단계에서 서로 다른 법적 성격을 나타낼 수 있습니다.

CLARITY Act는 "디지털 상품"과 "투자계약 자산" 같은 개념을 통해 자산 자체와 발행·판매 시 형성되는 법적 관계를 분리하려 했습니다. 간단히 말해, 개발팀이 토큰을 판매해 자금을 모집할 때는 증권 거래에 해당할 수 있지만, 토큰이 반드시 영원히 증권으로 존재하는 것은 아닙니다. 네트워크가 일정한 탈중앙화 또는 기능 상태에 도달하고 발행인이 관련 정보 공개를 완료하면, 일부 2차 시장 활동은 CFTC가 주도하는 디지털 상품 프레임워크로 전환될 수 있습니다.

이 설계는 산업에 직접적인 가치가 있습니다. 플랫폼은 어느 기관에 등록해야 하는지 미리 판단할 수 있고, 프로젝트 측은 네트워크 성숙도, 정보 공개, 관련 당사자 보유량 배치를 중심으로 컴플라이언스 경로를 마련할 수 있습니다. CFTC가 디지털 상품 현물 시장 권한을 확보하면 거래 플랫폼에 고객 자산 분리, 기록 보존, 자본 및 시장 감독 제도를 요구할 수도 있습니다. 미국이 오랫동안 집행 사건을 통해 항목별로 경계를 획정해온 비용은 이론적으로 다소 낮아질 수 있습니다.

그러나 문제도 여기서 생깁니다. 만약 "투자계약 자산"이 지나치게 넓게 해석되면, 발행인은 제한적 정보 공개를 완료한 뒤 지속적 경영 약속과 밀접하게 연결된 토큰을 비교적 빠르게 증권법 프레임워크 밖으로 이동시킬 수 있습니다. 투자자들은 여전히 개발팀이 코드를 유지하고, 생태계를 조직하고, 재무를 통제하는 데 의존하지만, 법적으로는 상품 시장의 사기 방지 보호만 받을 수 있습니다. 자산과 거래 관계를 어떻게 분리할 것인가에 대해 각 주체는 아직 완전히 일치된 답을 갖지 못했습니다.

3. 이해충돌이 왜 절차적 장애물이 되었는가

2026년의 논의는 초기 시장구조 법안과 비교해 한 층 더 뚜렷한 정치적 문제를 더했습니다. 현직 대통령과 그 가족이 암호화폐 자산 프로젝트와 맺은 경제적 연결입니다. 민주당 의원들은 법안에 더 엄격한 윤리 조항을 포함시켜 대통령, 고위 행정 관료 및 그 관련자가 자신의 정책에 영향을 받을 수 있는 암호화폐 자산을 발행, 홍보 또는 보유하는 것을 제한할 것을 요구했습니다. 지지자들은 새 텍스트가 일부 발행 및 후원 행위를 이미 제한하고 있다고 봤습니다. 반대자들은 관련 실체, 가족 구성원, 기존 프로젝트가 여전히 예외 구조를 이용해 이익을 얻을 수 있다고 봤습니다.

이러한 논란은 전통적인 증권법의 공시 논리만으로 해결할 수 없습니다. 대통령은 규제기관 책임자를 임명하고, 행정 집행에 영향을 미치며, 디지털 자산 관련 정책을 추진할 수 있고, 그 정책은 다시 자신이 보유한 자산이나 관련 프로젝트의 가치를 직접 바꿀 수 있습니다. 여기서 핵심 위험은 공권력 의사결정과 사적 경제 이익 사이에 충분한 분리가 없다는 점입니다. 특정 거래가 증권 사기에 해당하지 않더라도, 대중은 의사결정 과정이 사적 이익의 영향을 받았는지 계속 관심을 가질 것입니다.

민주당은 집행 메커니즘에도 의문을 제기했습니다. 누가 소송을 제기할 권한이 있는지, 퇴임 후에도 추궁할 수 있는지, 주 법무장관과 사적 당사자가 집행에 참여할 수 있는지 등입니다. 법안 지지 측은 이러한 비판이 선거 정치에 의해 확대되었다고 봤습니다. 그러나 절차 투표 결과에서 보듯 윤리 문제는 일부 의원의 표를 바꾸기에 충분했습니다. 향후 텍스트가 다시 초당적 지지를 얻으려면 단순히 토큰 분류 규칙을 조정하는 것만으로는 부족할 수 있으며, 이해충돌 조항에는 더 명확한 적용 주체, 금지 행위, 집행 경로가 필요합니다.

4. DeFi와 국가안보分歧는 아직 해결되지 않았다

또 다른 저항은 탈중앙화 금융(DeFi)의 자금세탁 방지 경계에서 비롯됩니다. 전통 금융기관에는 명확한 고객 식별, 의심거래 보고, 제재 심사 의무가 있습니다. DeFi 프로토콜은 스마트 계약으로 운영될 수 있으며, 프런트엔드, 개발팀, 거버넌스 조직, 유동성 공급자, 검증자가 서로 다른 위치에 분산되어 있어 어떤 단일 참여자도 고객 신원이나 거래 통제권을 반드시 보유하지 않습니다. 은행식 의무를 코드 차원에 그대로 이식하는 것은 기술적으로 집행하기 어려울 수 있습니다. 완전 면제는 또 뚜렷한 자금 통로를 남길 수 있습니다.

위원회 민주당 스태프는 관련 텍스트가 일부 DeFi 서비스와 역외 스테이블코인 결제에 지나치게 넓은 예외를 남겨, 믹서, 제재 대상, 역외 불법 자금 통제를 약화할 수 있다고 봤습니다. 지지 측은 소프트웨어 개발, 오픈소스 코드 유지, 거래 검증 자체를 금융 중개로 간주하면 사용자 자산을 통제하지 않는 기술 참여자까지 라이선스와 감시 의무에 포함시켜 개발 활동을 미국 밖으로 밀어낼 수 있다고 우려했습니다.

진정으로 어려운 것은 "통제"와 "이익" 사이의 규제 관계를 정하는 일입니다. 어떤 팀이 사용자 자산을 직접 보관하지 않더라도 프런트엔드를 변경하고, 거래 수수료를 받고, 업그레이드 키를 통제하거나 프로토콜 파라미터를 결정할 수 있습니다. 법이 개인키 보관 여부만 기준으로 삼으면 실제 영향력을 가진 운영자가 제도 밖에 남을 수 있습니다. 거래에서 이익을 얻기만 하면 완전한 금융기관 의무를 부담하게 하면 유동성 공급자와 인프라 노드가 과도하게 포괄될 수 있습니다. 향후 입법은 기술 역할을 더 세분화해야 하며, "중앙화" 또는 "탈중앙화"로 일괄 판단해서는 안 됩니다.

5. 스테이블코인 보상은 논란의 일부일 뿐이다

스테이블코인 수익 문제도 시장구조 협상에 들어왔습니다. 은행업계는 거래 플랫폼이나 스테이블코인 발행인이 "보상"을 통해 준비자산 수익을 보유자에게 이전하면 예금과 유사한 자금 유인 메커니즘을 형성하면서도 예금보험, 유동성 규제, 은행 자본 요건은 부담하지 않는다고 우려했습니다. 암호화폐 업계는 모든 보상을 금지하면 플랫폼 경쟁이 제한되고 수익이 발행인과 대형 금융기관에 집중될 수 있다고 주장했습니다.

이 논란은 CLARITY Act의 자산 분류와 완전히 같지는 않지만, 은행 그룹과 일부 의원이 전체 법안을 지지할지에 영향을 미칩니다. 스테이블코인은 이미 전용 입법 프레임워크(GENIUS Act)를 가지고 있습니다. 시장구조 법안이 다시 수익 배분을 다루려면 지급형 스테이블코인, 증권형 상품, 플랫폼 마케팅 보상, 스테이킹 수익 사이의 차이를 설명해야 합니다. 이러한 서로 다른 경제 활동이 같은 금지 조항에 놓이면 회피 구조가 생기기 쉽고, SEC, 은행 규제기관, 주 규제기관 사이의 권한 충돌도 커질 수 있습니다.

6. 규제기관은 이미 공백을 메우기 시작했다

의회가 법안을 진행하지 못했지만, 미국이 완전히 규칙이 없는 상태로 돌아간 것은 아닙니다. 2026년 3월, SEC는 암호화폐 자산 증권법 해석을 발표했고, CFTC는 동시에 《상품거래법》 범위 내에서 이와 일치하겠다고 밝혔습니다. 이 해석은 디지털 상품, 디지털 수집품, 디지털 도구, 스테이블코인, 디지털 증권을 구분하고, 비증권형 암호화폐 자산이 어떤 거래 arrangement에서 투자계약을 구성할 수 있는지, 그리고 관련 투자계약 관계가 어떻게 종료되는지를 설명했습니다.

9월 17일, 즉 상원 절차 투표 실패 다음 날, SEC는 일부 토큰화 주식 거래에 대한 "혁신 면제"도 발표했습니다. 이 면제는 조건을 충족하는 토큰화 증권 거래 장소와 유동성 공급자가 일부 거래소 및 딜러 정의에서 일시적으로 면제받도록 허용하면서, 사기 방지, 조작 방지, 제재 컴플라이언스, 허가 접근, 발행인 이의권 등의 조건은 유지했습니다. SEC 의장은 이를 장기 규칙으로 가는 다리라고 부르며, 의회가 CLARITY Act를 진행하지 못한 점을 명확히 언급했습니다.

규제기관의 조치는 일부 비즈니스 진입 문제를 빠르게 해결할 수 있지만 세 가지 한계가 있습니다. 첫째, SEC는 의회의 기존 위임 범위 내에서만 해석하거나 면제할 수 있고, 스스로 완전한 디지털 상품 현물 시장 제도를 구축할 수는 없습니다. 둘째, 해석과 면제는 법원 심사를 받을 수 있고, 위원회 인사 변화에 따라 조정될 수도 있습니다. 셋째, SEC와 CFTC는 조정할 수 있지만 두 기관의 예산, 집행 권한, 법정 목표는 여전히 서로 다른 법률에 의해 결정됩니다. 시장이 얻는 것은 운영 가능한 창구이지, 성문법과 동일하게 안정적인 장기 arrangement는 아닙니다.

7. 미래에는 세 가지 병행 경로가 나타날 것이다

첫 번째 경로는 의회가 다음 회기에서 텍스트를 재구성하는 것입니다. 자산 분류, CFTC 현물 권한, 플랫폼 등록, 고객 자산 분리는 이미 비교적 성숙한 정책 모듈을 형성했기 때문에 완전히 처음부터 다시 시작하는 비용이 매우 큽니다. 더 가능성 있는 방식은 핵심 구조를 유지하고 윤리, DeFi, 스테이블코인 조항을 재협상하며, 더 좁은 법안이나 단계적 입법을 통해 일회성 거래 난이도를 낮추는 것입니다.

두 번째 경로는 SEC와 CFTC가 계속 해석, 규칙, 면제, 공동 성명을 통해 과도기 제도를 제공하는 것입니다. 토큰화 증권, 커스터디, 브로커-딜러 거래, 온체인 결제에 대해 이러한 조치는 구체적 상품의 통로를 열 수 있습니다. 그 안정성은 법정 위임,