加密市場越熱，CFTC越慌？動盪監管者的「控場」 難題

原文作者：Lydia Beyoud、Nicola M White 與Liam Vaughan，彭博社

原文編譯：Luffy，Foresight News

今年3 月，距離海湖莊園不遠的佛羅裡達州博卡拉頓的一個會議廳，商品期貨交易委員會（CFTC）代理主席Caroline Pham 走上霓虹閃爍的舞台，發表了紀念該機構成立50 週年的演講。

自1975 年以來，當時期貨主要為工業企業和農場主所用，隨著金融衍生性商品爆發式成長與加密貨幣出現，CFTC 已悄悄監管著規模超500 兆美元的市場。但Pham 此行並非要客氣地細數CFTC 的成就。

寒暄幾句後，Pham 告訴期貨業協會會議的與會者：CFTC 的律師提起的訴訟過多、罰款過重，還在未先確立基本規則的情況下就急於約束本意良好的公司。她也表示，機構存在「內部治理」 與「不當行為」 問題，需要「立即採取糾正措施」。

從某些方面來看，便只是代理主席，Pham 這位CFTC 跨黨派五人委員會中資歷較淺的共和黨人，成為這一最高職位的人選也令人意外。她曾是華爾街合規官員，後來成了加密貨幣支持者，在社群媒體上十分活躍。她因公開指出機構內部問題、批評部分員工而引發關注。 「委員會偏離憲法的程度讓我痛心，」 她在公開聲明中寫道。另一份聲明則稱：「這不僅是透過執法進行監管，這是專斷監管。」她還在領英上發文表示：「我再次呼籲開展強制性CFTC 員工培訓計畫」，以提升「基礎知識水平」。

人事震盪與裁員潮：機構內部陷入混亂與猜忌

如今，在這個通常被視為「過渡性」 的職位上任職7 個月後，Pham 已將數名高級管理人員免職，還以案件積壓為由，主導了至少15% 的裁員，並終止了三分之一的未決調查。按計劃，她的任期本應在今夏結束，當時預計唐納德・特朗普總統提名的正式人選、前CFTC 委員Brian Quintenz 將接任。但Quintenz 的任命流程被擱置了，因為加密資產交易所Gemini 聯合創始人Tyler Winklevoss 投訴稱，該候選人存在過多利益衝突，並非真正的加密貨幣支持者。對一位曾領導a 16 z 全球政策事務的人而言，這項指控出乎意料。 Quintenz 同時也是預測市場Kalshi 的董事會成員，他拒絕對本文置評。

削減CFTC 這類嚴謹的金融監管機構，未必引發像削減環保署、教育部、甚至是SEC 那樣的強烈抗議。且在Pham 的前任任職期間，CFTC 確實因監管過度遭到批評。但這個低調機構的狀況至關重要：期貨與大宗商品是全球經濟的核心，推動能源、食品與金融領域的交易，影響從咖啡、玉米油到汽油的所有商品價格。 2008 年金融體系崩潰，部分原因是複雜衍生性商品的氾濫，這類產品後來被納入了CFTC 的監管範圍。

二十多位CFTC 現任和前任內部人士及業內人士在接受《彭博商業周刊》匿名採訪時，坦誠地討論了CFTC 內部事務。他們表示，CFTC 的執法工作進展緩慢，五名委員中只有兩名來自對立黨派，這使得CFTC 的關鍵業務難以進行。部分問題在Pham 上任前就已存在。機構發言人Taylor Foy 稱，「如今問題逐漸暴露，是因為我們在揭露它們」，而Pham 提出的所有批評，都是為了幫助“CFTC 及其工作人員充分發揮潛力”， 並履行特朗普政府賦予她的職責。 「Pham 在領導CFTC 期間，從未被要求『袖手旁觀'，」Foy 在聲明中說，「事實上，當她今年1 月被任命為代理主席時，她就被指示要像常任主席一樣管理CFTC。」

隨著機構職責與潛在市場風險不斷增加，動盪仍在持續。新的相關措施正在製定中，這些措施將讓加密貨幣滲透到金融的各個角落，從美國人的退休基金到財政部的金庫。 Kalshi、Polymarket 等預測市場允許投資者在選舉等現實事件的結果上押注數百萬美元。同時，總統及其家族正大舉進軍加密貨幣領域。

CFTC 約有640 名員工，預算僅為SEC 的六分之一。有人擔心，它將難以應付新職責。 「隨著新市場與新技術快速發展，我們必須有一個具備足夠資源與專業知識的監管機構，以保護消費者、防範金融犯罪、推動負責任的創新，」前CFTC 部門主任Dorothy DeWitt 說。

白宮發言人否認CFTC 陷入混亂，在聲明中寫道：「川普總統已將『讓美國成為全球加密貨幣中心』列為優先事項，為此呼籲重振商品期貨交易委員會，使其在實現這一目標中發揮更大作用。代理主席Caroline Pham 在推進這項工作方面做得很好，川普政府感謝她的領導與專注的公共服務。」

Pham 曾多次在CFTC 任職，2022 年首次成為該機構成員。今年1 月接任代理主席後，她解雇了人力資源主管。該官員先前負責調查2023 年工會的指控，當時工會稱，在有關執法事務的內部會議中，CFTC 允許Pham 虐待、恐嚇員工。

Pham 否認有恐嚇行為，Foy 稱全國財政僱員聯合會的投訴對“詳細且實質性的討論” 進行了“虛假且不公的” 描述。 「作為委員，我的一些言論和對員工的提問並非總能受歡迎，」 她在去年的一份聲明中說，「講真話可能刺耳，但這對治理與監督至關重要，這樣才能確保問責到位。」

CFTC 稱，解僱人力資源主管是因其存在一系列行政失誤，包括未打擊濫用機構遠距工作政策的行為，以及允許「非法針對共和黨人、違反第一修正案」 的行為。本月早些時候，機構宣布將審查員工對考勤要求的遵守情況，也提到一名前員工。據稱此人在擔任CFTC 分支NTEU 主席期間，違反政府政策在國外遠距工作。針對NTEU 投訴的初步調查從未完成，但律師事務所在2025 年得出結論：委員不受機構騷擾政策約束，無論如何，Pham 並未違反機構規定。

Pham 也免去了機構財務長的職務。據知情人士稱，兩人曾因Pham 的商務旅行請求以及讓CFTC 承擔她往返華盛頓與紐約通勤費用的要求發生衝突。 Foy 在聲明中稱，Pham 所有由機構承擔費用的旅行都符合政府規定，並已獲機構道德官員批准，「暗示首席財務官因與她在旅行問題上有分歧而被調任，這是不實的」。人事變動「並非針對個人，而是為了解決對CFTC 項目、程序以及納稅人資金高效使用的具體且持續的擔憂，」Foy 說，「接任代理主席後，Pham 做出了多項人事調整，這在新政府中很常見，其中就包括首席財務官一職。」前人力資源主管拒絕對此評論；前首席財務官未置評；前首席財務官未置評。

部分機構高級專業人員接受了伊隆・馬斯克在政府範圍內提出的自願辭職提議。拜登政府末期已有一連串人員離職，此舉進一步削弱了機構的內部經驗。在最高法院的一項裁決為大規模聯邦裁員鋪平道路後，CFTC 於7 月宣布再裁員24 人，涉及市場監督、執法、數據等部門。 Foy 在聲明中稱，這些裁員是「正在進行的重組工作的一部分，旨在減少不必要的報告層級」。

執法部門（負責調查從Sam Bankman-Fried 的FTX 等數十億美元詐欺案到普通記錄違規行為等各類案件）的離職情況尤其嚴重。機構在2026 財政年度預算申請中，要求將執法人員數量較2024 財年減少30%。 Pham 也對該部門進行了重組。

曾在執法部門實習過的Pham 指出，該部門對My Forex Funds 一案的處理，證明有必要進行全面改革。 2023 年，CFTC 指控這家線上交易平台是龐氏騙局，並提出資產凍結請求，其中錯誤地將該公司向稅務部門支付的款項認定為「試圖將數百萬美元轉移出政府監管範圍」。當機構律師未能妥善更正記錄時，法官駁回了案件，下令CFTC 支付近320 萬美元的製裁款，並報銷My Forex Funds 的法律費用。

該裁決作出後，Pham 發表聲明稱，法官提到了她先前對CFTC 提起此案的擔憂，這「令人欣慰」，還暗示此事表明機構已墮落至極。 「這起案件清楚地表明，長期以來，該部門一直存在一種'CFTC 凌駕於法律之上'的文化，認為即便違規也合理，只因CFTC 是政府機構，」 她寫道。案件失敗後，監管機構將芝加哥的四名律師和一名調查員停職。

為清理積壓的未決案件，Pham 在博卡拉頓的演講中宣布了一項她稱之為“執法衝刺” 的舉措，邀請企業在兩週內主動聯繫，以尋求降低罰款。該計畫將Pham 定位成了類似川普式的「交易撮合者」。但實際上，該舉措難以推進：儘管近24 家公司試圖達成協議，但目前尚無任何一筆交易公佈。據一位知情人士稱，六項「衝刺」 和解協議正等待委員會中的民主黨人Kristin Johnson 處理。 Johnson 拒絕對此置評。

除裁員外，CFTC 還縮減了部分用於調查加密貨幣交易的工具支出，包括3 月取消的合約。 Foy 稱，取消合約是根據政府削減成本的指令，且該部門有另一種服務可滿足相同需求。

多位受訪者表示，CFTC 華盛頓總部及全美各地辦公室已瀰漫著怨恨與猜忌的氛圍，這都是裁員與批評所致。部分人說，律師們不敢再提起提案建議，甚至不敢申請發出傳票。 Foy 稱這種說法「荒謬」。在五名政治任命的委員中，有三人已辭職且尚未有人接任（委員需投票決定對公司的製裁或罰款），這加劇了機構的惰性。僅剩一名共和黨人與一名民主黨人在位，導致事務陷入僵局。 「我拿不到銀行記錄，得不到證據。我什麼都做不了，」 一名律師抱怨道。

「代理主席Pham 不應為任何僵局負責，」Foy 。 Pham 接任後，Foy 成了CFTC 發言人。他還稱，機構內部分析發現，拜登執政的最後一年，部分外地辦公室減少了新案件的立案；Pham 已努力為機構員工提供支援。 「她表彰員工的成就，並努力在問題擴大前加以解決，」 他說。

5 月底，Pham 任命的執法部門負責人Brian Young 在任職三個月後接受了買斷離職。 Young 曾擔任機構吹哨人辦公室負責人，離職時試圖鼓舞員工，承認即便在最好的情況下，他們的工作也可能既艱難又吃力不討好。 「在你最艱難的日子裡，希望你能從『國家需要你』這一點中獲得慰藉，」 他在發給同事的郵件中寫道。 Young 拒絕對此置評。 6 月，機構迎來了新的代理執法部門負責人Paul Hayeck。 “我們仍具備以往的能力，”Hayeck 說。

數據本身說明了問題。自1 月20 日Pham 掌權以來，CFTC 僅宣布了一項新的執法行動。相較之下，2024 年前六個月有超12 項行動，2023 年同期則有超24 項。機構已停止對加密貨幣公司的註冊違規行為處以罰款，過去幾年，這類處罰是多項行動的起因。 SEC、司法部和消費者金融保護局也出現了類似的執法放緩情況。川普在5 月的行政命令中誓言要遏止他所稱的「荒謬且不公義的」 美國社會過度定罪現象。

監理職責擴張與資源困局：加密貨幣監理成新挑戰

CFTC 的權力被削弱之際，該機構的職責也即將擴大。 7 月，國會通過了一項具有里程碑意義的加密貨幣相關法案，涉及穩定幣這類工具。另一項全面的《清晰度法案》（Clarity Act）已在眾議院通過，正提交參議院審議。若法案生效，將首次為該行業建立全面的法律框架。但麻州參議員Elizabeth Warren、前民主黨CFTC 主席Timothy Massad 等批評者認為，該法案在保護消費者、打擊洗錢或防範利益衝突方面做得不夠，且有漏洞。 Warren 稱這些法案是對「向2024 年大選投入2.3 億美元」 的行業的「施捨」。

《清晰度法案》將比特幣、以太坊等大多數加密貨幣定義為「數位商品」。這意味著監管市場的大部分職責將由CFTC 而非規模大得多的SEC 承擔。但目前尚不清楚，機構將增加多少額外員工與資源來應對這項大幅增加的職責。

「CFTC 可能是聯邦政府中最受忽視、資金最不足的金融機構，」 阿肯色大學法學院研究數位資產監管的教授Carol Goforth 說，「它有能力應對這一切嗎？當然沒有。」

但共和黨人、前CFTC 代理主席Walt Lukken 稱，該機構「當然擁有法律權力和適當的管理能力」 來「應對這項挑戰」。

「Caroline 能力出眾、聰慧過人，正盡力推進川普總統的議程，」Lukken 說。

與此同時，川普家族繼續加大投資。截至目前，他們在加密貨幣交易平台、穩定幣、非同質化代幣（NFT）、加密貨幣挖礦業務以及各類Meme 幣中均有佈局。根據彭博社分析，儘管川普的資產由小唐納德・川普管理的信託持有，但僅過去幾個月，他就從該行業新增了6.2 億美元財富。

「加密貨幣領域的人不喜歡他的所作所為，」現任於哈佛甘迺迪學院數位資產政策計畫主任的Massad 說。他稱，川普在就職前兩天推出Meme 幣，據報道他收取數百萬美元費用後該代幣價值暴跌80%，這一決定是「行業的恥辱」。

「總統及其家人從未、也永遠不會涉及利益衝突，」 白宮發言人Karoline Leavitt 表示，「媒體不斷試圖捏造利益衝突，這是不負責任的，只會加劇公眾對所讀內容的不信任。」

長期以來，加密貨幣相對獨立於更廣泛的經濟體系，但這種情況正在改變。議員們正推動將虛擬貨幣納入普通美國人的401（k）退休計劃，而受FOMO 驅動的銀行與資產管理公司正紛紛宣布區塊鏈相關項目。由國債等低風險資產支持的穩定幣，將數位市場與主流市場連結在一起。川普甚至已發布命令，要求將執法機構查獲的加密貨幣納入數位資產「儲備」。

除加密貨幣外，CFTC 最近還批准了大規模預測市場。數十年來，美國人被禁止利用衍生性商品在政治、體育等現實事件上大額下注，因擔心這會助長賭博，或因讓內部人士有動力透過影響結果獲利而破壞民主。 Kalshi（1 月聘請小唐納德擔任特別顧問）2024 年成功挑戰了這項規定，成為首批獲得聯邦許可、可上市政治事件合約的交易所之一。其他機構也紛紛效仿，開啟了一個新時代： 美國人不僅能在「誰將獲得葛萊美獎」 上押注數百萬美元，還能下注Pete Hegseth 或Tulsi Gabbard 誰會先離開總統內閣。

數名前CFTC 官員作證稱，機構缺乏資源，無法妥善審查Kalshi 及其競爭對手每週在網站上列出的大量新合約。同時，州監管機構和印第安部落領袖正對Kalshi 提起法律訴訟，指控其涉嫌繞過管轄權、以衍生性商品交易為幌子進行體育博彩活動。 Kalshi 對此否認。

Quintenz 的任命僵局：CFTC 未來的不確定性

CFTC 的員工們自嘲地開玩笑說，政府之所以沒有任命一位常任主席，是因為他們忘記了這個機構的存在。若Quintenz 的任命最終獲得批准，他要應付的事可不少，尤其是提振員工士氣。但他的任命已非板上釘釘。

今年夏天，CFTC 為快速回應《資訊自由法》的請求，公佈了大量內部郵件。郵件顯示，該機構與Quintenz 及其一名潛在幕僚就招募、CFTC 正考慮的許可、與Kalshi 競爭對手PredictIt 相關訴訟狀態的公開資訊等事項有過通信。 Kalshi 執行長表示，Quintenz 自去年底就未再參與董事會事務；Quintenz 的支持者則表示，對於一位希望上任後能迅速上手的主席而言，這類詢問很正常。但包括Winklevoss 在內的批評者抓住這些郵件不放，並表示Quintenz 有利益衝突，應取消其任命。白宮7 月底發表聲明支持Quintenz，但參議院何時就此投票尚不清楚。

根據Quintenz 的道德揭露文件，若獲得確認，他將離開a 16 z 和Kalshi 董事會，並剝離在兩者中的權益。在6 月的參議院聽證會上，他承諾將任命一名內部「公正性審查員」，並在適當情況下迴避相關事務。但這或許會為機構帶來新的問題。

目前已有三名委員離職，僅剩的民主黨委員也即將離任，且Pham 稱自己也將離職。如此一來，Quintenz 很可能會陷入「一人委員會」 的境地，與其說是主席，不如說是指揮官。部分分析師稱，這種情況雖前所未有，但未必限制機構運作。川普已解僱聯邦貿易委員會和國家勞工關係委員會的民主黨代表，無視長期以來的兩黨合作傳統。當參議員追問Quintenz 是否希望CFTC 配備完整的委員班子時，他回應稱，儘管重視他人意見，但「我不會對總統指手畫腳」。

明年，CFTC 將接管價值數兆美元的新市場，屆時也將搬至國會山莊郊區的新辦公地點，新址面積僅為現有總部的一半，也遠無前者的氣派。合約已簽署，但即便員工數量已減少，在川普下令所有聯邦員工全職返崗的規定下，新辦公室仍會十分擁擠。這片建築群名為「愛國者廣場」。