FATF穩定幣報告出爐：用戶交易穩定幣要接受盡職調查？

7月7日，反洗錢金融行動特別工作組（以下簡稱FATF）在官網上公佈了提交給G20成員國財長和央行管理者的穩定幣報告。在穩定幣報告當中闡述了新修訂的標準。

作為加密貨幣和法幣之間的重要橋樑，FATF明確穩定幣部分監管細則，毫無疑問將對幣圈用戶產生重要影響。

幣圈用戶使用穩定幣將被加上一層限制，FATF報告中指出，用戶通過交易所或錢包提供商將穩定幣兌換成法幣或虛擬資產需要接受盡職調查。這對於中國龐大的穩定幣持有群體而言，無疑是重磅炸彈。

為什麼FATF的穩定幣報告需要予以足夠的重視呢？ FATF建立於1989年，專門研究洗錢的危害、預防洗錢並協調反洗錢國際行動，其製定的反洗錢四十項建議和反恐融資九項特別建議是世界反洗錢和反恐怖主義融資最權威的文件。

而包括穩定幣在內的加密貨幣受到監管關注的主要原因就在於其潛在的洗錢和恐怖主義融資風險。因此，這份報告能從某些角度說明穩定幣監管風向，也關係到幣圈用戶的交易行為。

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第二章穩定幣的洗錢/恐怖主義融資風險

FATF在2014年首次評估了虛擬資產帶來的潛在的洗錢/恐怖主義融資風險，此後一直通過定期對FATF全球網絡成員進行調查來監測這一行業的風險變化。就這篇報告而言，FATF還特別審查了穩定幣目前存在和潛在的洗錢/恐怖主義融資風險以及脆弱性。重要的是，要以持續和前瞻性的方式分析洗錢/轉移融資風險，並在穩定幣推出之前加以緩解，特別是那些有可能被大規模採用的、可用於點對點交易的穩定幣。一旦這些穩定幣推出，降低風險將更加困難。

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匿名性

匿名性是虛擬資產帶來的，最主要的洗錢/恐怖主義融資潛在風險。許多虛擬資產都有公開的、無權限的、分佈式的賬本。雖然交易分類賬可對公眾開放，但分類賬可能不包含任何客戶身份信息。也可能沒有任何中央管理員監視交易。其他虛擬資產是私有的和（或）許可的，只有有限的一組實體能夠發起交易或查看和驗證賬本。一些虛擬資產，被稱為隱私幣或匿名增強幣，有額外的加密軟件，可以進一步模糊交易。還有一些工具可用於進一步提高交易的匿名性。

修訂後的標准通過將反洗錢/反恐怖主義融資行為的義務賦予從事涉及虛擬資產的某些金融活動的實體(例如VASP或金融機構)。例如，當客戶使用VASP進行事務時，VASP必須標識客戶並維護事務記錄。然而，對於沒有使用受監管的中介機構（如VASP）的點對點交易，修訂後的FATF標準沒有明確適用性。例如，擁有非託管錢包的用戶之間的私人交易，兩者都不是企業。根據修訂後的標準，使用VASP不是強制性的，因此，在不使用VASP或其他反洗錢/反恐怖主義融資的中介機構的情況下，點對點交易可能被用來避免反洗錢/反恐怖主義融資控制。

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分層

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大規模採用的潛力

這些風險具體化的程度取決於具體的穩定幣的特徵，取決於司法管轄區有效實施反洗錢/反恐怖主義融資降低風險措施的程度，關鍵的是穩定幣大規模採用的程度。犯罪分子使用虛擬資產作為交換手段的能力取決於它自由交換和具有流動性。反過來，很難將一種價值高度不穩定、不被廣泛接受和信任的資產作為交換媒介。這與FATF的觀察一致，即犯罪分子傾向於在其非法活動中使用更廣泛採用或更受歡迎的虛擬資產。

迄今為止，FATF觀察到，與使用更傳統的金融資產、服務和產品的案例相比，大多數洗錢/恐怖主義融資涉及的虛擬資產的價值似乎相對較小。此外，虛擬資產交易中可能有一小部分被直接用於進行犯罪或洗錢/恐怖主義融資活動。雖然FATF已經註意到一些穩定幣被濫用於洗錢/恐怖主義融資目的，但FATF並沒有註意到，這些穩定幣被濫用的程度遠遠超過了那些沒有穩定功能的虛擬資產。

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修訂的FATF標準涉及範圍

2019年6月，FATF修訂其標準，明確將反洗錢/反恐融資要求應用於虛擬資產及其服務提供商。這是全球第一個針對虛擬資產及其服務提供商的反洗錢/反恐融資監管標準。 FATF還發布了關於虛擬資產和增值服務的基於風險的方法的新指南。

經修訂的FATF標準界定了“虛擬資產”和“虛擬資產服務提供商”（VASP），並按照R.15/INR.15對“虛擬資產”和“虛擬資產服務提供商”運用了全套反洗錢/反恐融資要求。司法管轄區必須評估虛擬資產構成的洗錢/恐怖主義融資風險，允許並監管虛擬資產和VASP活動，或禁止虛擬資產和VASP活動。如果各司法管轄區按照修訂後的標準要求，對VASP進行監管，且VASP應執行的預防措施，與其他金融機構和反洗錢/反恐融資義務實體相同，須遵守《客戶盡職調查和電匯規則》（ “旅行規則”）。司法管轄區還必須有監督制度，使其能夠許可或登記VASP，並對有關VASP的國際合作請求作出回應。如果一個司法管轄區決定禁止增值稅，它們必須對違反禁令的行為採取行動。

將反洗錢/反恐融資義務賦予中介機構，如金融機構或VASP，是新標準減輕洗錢/恐怖主義融資風險的關鍵手段。修訂後的標準要求相關中介機構評估和減輕其洗錢/恐怖主義融資風險，方法包括認證客戶和監控交易。通過這樣做，它們可以發現並阻止為了洗錢/恐怖主義融資而濫用服務的企圖，並確保有足夠的信息可供執法部門追查非法交易。

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FATF標準（修訂版）對於穩定幣的應用

根據它們的建立方式，每一種穩定幣都會涉及到不同的實體生態系統。

然而，每個穩定幣通常都有三大功能：

a） 發行、贖回和穩定貨幣價值；

b） 在使用者之間轉讓貨幣；

c） 與用戶的交互（即用戶界面）。

建立在這三個功能，是對穩定幣的管理，它確立了穩定幣管理的規則。監管主體可以執行穩定幣的基本職能（例如管理穩定職能），或者委託給其他實體。他們還可以管理穩定幣和電信平台的整合，或促進對於穩定幣協議中共同規則的遵守。

為了解經修訂的FATF標準如何適用於穩定幣，以及修訂後的FATF標準是否足以減輕洗錢/恐怖主義融資風險，FATF評估了五個最大的穩定幣（Tether, USDC, Paxos, TrueCoin, Dai）和兩個擬議的穩定幣（Libra、Gram）。如下文所述，這一分析反映了FATF目前對這些穩定幣的理解。本報告建議FATF發布穩定幣指南，該指南將更詳細地解決FATF修訂後的標準的實際應用問題。

根據穩定幣的形式，在運營穩定幣的一系列企業當中，金融機構或VASP可能承擔反洗錢/反恐怖主義融資的責任。一個關鍵的決定因素是，穩定幣是中心化的還是去中心化的，以及是否有企業在開展FATF修訂的標準所規定的活動。

中心化的穩定幣項目中，一個實體管理穩定幣運營，並可操作穩定和轉移機制，充當用戶界面（例如，提供保管錢包，交換和轉賬服務）。在去中心化的穩定幣項目中，可能不存在管理系統的中央實體，並且穩定、傳輸功能以及用戶界面可以分佈在一系列不同的實體中，或者通過軟件完成。這是一個連續體，穩定幣可能位於連續體的任何一個地方。在某些情況下，可能同時存在中心化和去中心化的要素——例如，治理機構和負責特定職能的第三方（如外匯或錢包提供）。例如，穩定幣穩定性可以進行中心化操作，但是用戶界面可以分佈在其他VASP中。然而，應當指出的是，由於需要有人來推動項目的開發和啟動，穩定幣在啟動之前完全去中心化的程度可能是有限制的。

顯然，修訂後FATF的標準適用於穩定幣。 FATF修訂了標準，明確適用於虛擬資產及其服務，確保FATF標準的適用性沒有差異。根據修訂後的標準，根據穩定幣不同結構，穩定幣將被傳統金融資產（如證券）或虛擬資產（作為可進行數字交易或轉讓、可用於支付或投資目的的價值數字表示）兩個類別加以涵蓋。適用的類別將取決於每個司法管轄區如何將修訂後的FATF標準納入國內法律，也取決於穩定幣各自的特點。然而，不應該出現穩定幣不在修訂後的FATF標準範圍內的情況。起草虛擬資產的定義時做到寬泛和技術中立，目的在於讓所有相關資產都符合FATF修訂後的標準。經修訂的FATF標準涵蓋了所分析的穩定幣。

根據修訂的FATF標準，任何在穩定幣系統當中的實體，一旦符合金融機構或者VASP的定義，就具有反洗錢/反恐怖主義融資的義務。如INR.15所述，VASP和金融機構反洗錢/反恐怖主義融資的義務大體相同，在客戶盡職調查和電匯要求（即旅行規則）方面有特定的資格。

根據FATF對於不同穩定幣的評估，FATF得出結論，新修訂的FATF標準適用於所有參與穩定幣構建的實體，能夠減輕洗錢和恐怖主義融資的風險。如果這些實體存在並能夠被充分識別，中央監管機構一般來說會是反洗錢/反恐融資義務實體。其他實體，例如交易所、轉賬服務以及保管錢包的提供商同樣具有反洗錢/反恐融資義務。哪些實體將承擔反洗錢/反恐融資義務將取決於發展階段和穩定幣的架構，尤其是穩定幣在中心化或者是去中心化的，以及實體具體承擔什麼職責。

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中心化穩定幣

中心化開發商和管理主體

中心化穩定幣的開發商和管理主體處在獨特的位置，可以減輕洗錢和恐怖主義融資風險。因為他們決定了穩定幣的功能（例如穩定機制、穩定幣交易和用戶交互界面）將會如何運作。他們做出關鍵的設計和功能決策，並決定功能中心化或者去中心化的程度，以及是否將反洗錢/反恐融資預防措施納入穩定幣機制中。他們還可以控制接入點（例如，誰可以參與交易或轉賬服務，或者該用戶是否只能通過VASP訪問系統），並實施反洗錢/反恐融資標準，為架構中的關鍵實體（包括交易所和保管錢包提供商）規定期望或運營要求，他們也最有能力承擔中心化的反洗錢/反恐融資的責任，例如監控穩定幣交易。根據穩定幣架構，其他企業也具有反洗錢/反恐融資的義務。

FATF並不試圖對虛擬資產或VASP活動、軟件開發者的技術進行監管，但是如果穩定幣的開發商或者管理主體正在參與金融機構或VASP的活動，將會成為反洗錢/反恐融資的義務主體。由於功能類型對於穩定幣的推出和運行都是重要的，所以通常會有一個中央管理者或者治理主體，尤其是有可能被大規模採用的穩定幣。因為通常需要一個機構來管理與電信平台的集成或促進其大規模採用，尤其是在發布前，因為創建和開髮用於發布的資產的過程不太可能自動化。對於這樣的穩定幣，FATF認為這些開發商和管理機構總體上是一個金融機構（例如，作為涉及“發行和管理支付手段”的企業）或VASP（例如，參與和提供金融服務的企業，這些金融服務與發行人提供和/或出售虛擬資產有關）。如果管理機構履行其他職能（例如管理穩定功能），則情況尤其如此。確切的名稱將取決於該機構具體承擔的職能和每個司法管轄區的國內法律。

根據FATF修訂後的標準，作為金融機構或者VASP的中央管理機構，可負責實施反洗錢/反恐怖主義融資控制措施，並採取措施降低洗錢/恐怖主義融資風險（例如，在穩定幣設計中降低風險）。這可能包括，例如，限制客戶使用穩定幣匿名交易的能力範圍（和/或）通過確保負有反洗錢/反恐融資義務的中介機構履行義務，例如使用軟件監控交易和檢測可疑活動。

然而，和許多虛擬資產一樣，有些穩定幣並沒有明確的中央管理者和管理機構。從表面上來看，去中心化的穩定幣具有更高的洗錢/恐怖主義融資風險，但是缺乏中央機構可能是實現大規模採用最大的自然阻礙。因為沒有中央機構管理並提升和電訊平台的融合，也不能夠提昇在系統中的信任度。這些穩定幣在推出之前可能也有中心化的機構負責反洗錢/反恐融資。之後會詳細敘述。

如果在穩定幣的任何發展階段都有中央機構，國家的反洗錢/反恐融資的監管者必須確保主體採取合適且充分的措施來降低洗錢/恐怖主義融資風險。啟動前準備活動意味著該實體是一家金融機構或VASP，並具有可持續的基礎。根據新修訂的標準，監管者有權進行監督或監督，包括撤銷、限製或暫停受反洗錢/反恐怖主義融資監管機構的執照或註冊。但是是有執權範圍的，FATF給出指導意見，指導司法管轄區應採取何種方式監督穩定幣的中央管理機構。

綜上所述，中心化穩定幣的開發商和管理機構，特別是有可能被大規模採用的穩定幣背後的開發商和管理機構，在新修訂的標準之下很可能是金融機構或VASP。確切的名稱將取決於該機構具體承擔的職能和每個司法管轄區的國內法律。

發行、贖回和穩定幣價值和轉移功能

根據新修訂的標準，參與管理穩定幣的發行、贖回、穩定和轉移職能的實體也可能承擔反洗錢/反恐融資的義務。這將取決於他們的承擔的職能或者活動，也取決於他們是中央管理機構的一部分還是獨立實體。在一些穩定幣當中這些功能可能是自動化的，不涉及任何實體。

參與發行和贖回的實體可以是“發行和管理支付手段”的公司，也可以是提供或參與“與發行者訂立合約（和/或）出售虛擬資產有關的金融服務”的公司。

同樣的，參與穩定穩定幣價值的公司在新修訂標準之下，可以是“代表其他人保管和管理現金和流動證券”或“保管（和/或）管理虛擬資產或能夠控制虛擬資產的工具”的公司。保管功能本身的洗錢/轉移支付風險水平因穩定幣的結構方式不同而有所不同。比如，穩定幣持有者有直接或者間接的權利將穩定幣贖回，換成其他的資產。那麼對於託管人或另一參與者、贖回人來說，可能存在洗錢和恐怖主義融資風險。

根據所承擔的職能，驗證底層分佈式賬本技術的驗證節點可能是VASP或金融機構。這些實體可能是穩定幣管理機構的組成部分，也可能是單獨的實體。按照不同的架構，有限的參與者可以成為驗證器節點，任何人也可以成為驗證器節點。

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去中心化的穩定幣

之前提到，穩定幣或多或少具有去中心化程度。在完全去中心化的穩定幣當中，不會有明確的管理機構。最極端的情況，不會有任何類型的實體可以執行反洗錢/反恐融資預防措施：管理、穩定和客戶界面只能通過軟件完成，系統發布後沒有持續的管理和維護。這些穩定幣項目如果被大量採納，容易暴露出較高的洗錢和恐怖主義融資的風險。因為很難利用新修訂的標準來減輕風險。事實上，這將成為通過非託管錢包進行匿名點對點交易的平台。

然而因為在實踐和技術上存在局限性，這可能意味著這種徹底去中心化的計劃不太可能實現廣泛採用所必需的易用性、安全性或穩定性。目前不清楚這種穩定幣如何不通過交易所和轉帳服務進行交易，也不清楚如何將其保存在保管錢包中（類似於那些目前沒有中央管理機構的虛擬資產）。因此在發布之前必須要有一些締約方來推動發展和啟動。如果該實體是一家企業，並履行上述金融機構或VASP的職能，這將為啟動前階段的監管或監管行動創造空間。

去中心化程度不高的穩定幣也會出現，但是數量不會很多。這樣的穩定幣很可能至少包括一些受反洗錢/反恐融資監管的可識別實體，受監管實體具體執行哪些職能將取決於穩定幣設計和結構。 FATF認為，那些有機會被大規模採用的穩定幣可能在某種程度上由一個可識別的中央管理機構做到中心化。